為充分發揮國務院參事參政議政的重要作用，2013年兩會，人民網與國務院參事室合作，就社會熱點問題請各位參事發表意見建議，進行深度解讀。人民網兩會專題特開設“兩會深閱讀”欄目，集中各位國務院參事對社會廣泛關注的民生熱點問題的真知灼見。近日，人民網記者特邀國務院參事夏斌針對新一輪全麵經濟改革的突破口表達了他的看法。
新一輪經濟改革需要頂層設計和突破口
當前中國經濟發展中麵臨的不平衡、不協調、不可持續的問題嚴重。正如十八大報告所坦承的，表現在方方麵麵。社會上下對改革滯後的嚴重性和改革的迫切性已非常清楚。
有人認為，新一輪改革可繼續“摸著石頭過河”，不必“頂層設計”。經過30多年改革，容易改的問題都已改或者正在改，剩下的都是“難啃的骨頭”。2002年到2011年是中國經濟高速發展的時代，同時也不可避免的是矛盾積累較多、經濟不可持續性問題突出的時期。在這樣的大前提下，靠持續的結構扭曲、粗放式增長來解決國內問題的時間不多了。今天的國人，對改革迫切性的環境與要求也已遠遠不是32年前改革之初那樣模糊不清。大多數人都認識到零敲碎打的改革已不能解決問題，必須要有“頂層設計”。
要研究“頂層設計”，必須要對當前中國經濟發展中的各種問題和矛盾有個準確的把脈。且不說結構調整、城鄉一體化、創新戰略、提高開放水平等經濟改革之題，就是解決民生中的收入、教育、就業、醫療、養老等問題，也無不樣樣都涉及經濟問題及其體製改革。因此，麵對如此之多的問題，為了防止“眉毛胡子一把抓”，找到綜合改革的突破口是決定中國未來改革成敗的大前提。
城鎮化不是改革的突破口而是結果
全球危機後，中國外需減少並趨於常態化，因此選擇“更多依靠內需特別是消費需求拉動”的戰略，無疑是正確的。許多人認為，城鎮化將加大新城鎮建設規模和提高貧窮農民變市民過程中的收入與消費水平，這是確保中國經濟持續增長的“最大潛力”、是“曆史機遇”，也確實存在發展的“廣闊空間”。因此，不少人認為“城鎮化是改革的突破口”。
當前，按戶籍人口計算，中國實際城鎮化率僅35%左右；但是按照“城鎮非就業人口”加上“全國非農就業人口”除以“全國總人口”來估算，城鎮化率則達到了60%。兩者之間的巨大差異是由於真正的城鎮化要看離開土地後的農民，是否真正享受了城市戶籍居民的福利，城鄉居民收入差距是否真正得到了縮小。
居住在城市的農民工要想像市民那樣享受公共服務和福利，據測算，需要政府財政人均拿出8萬元。全國2.5億農民工，合計要掏20萬億元。農民工進城後要長期生活下去，就要有穩定的工作。要滿足這些條件，除了巨額的財政投入，還需要發展勞動密集型的服務經濟。由此看來，城鎮化本身並不能完全替代以提高城市居民消費為主體的收入分配改革、產業結構調整等一係列改革內容，以全麵體現擴大內需的戰略意圖。因此，與其將城鎮化當做經濟改革的突破口，不如說它是改革的結果。
縮小居民收入差距將倒逼出多重製度改革
隻有找到合理的突破口，才能做到改革一旦啟動，就隻能步步推進，難以往後退縮；才能順藤摸瓜，縮小政府權力，擴展市場力量。根據此認識，下一輪全麵經濟改革的方向應該是：以縮小居民收入差距為“突破口”，推動其他方麵改革。
在未來八年中，應逐步提高最低工資標準、城鎮居民最低養老標準、貧困救助線等扶弱內容，逐年縮少城鄉醫療、養老、教育等社會保障水平差距，為解決居民預防性儲蓄而製定全麵、逐步提高的國民福利水平。逐年提高全體城鄉居民統一的社會保障水平，必然會引起國家財政的入不敷出，從而進一步倒逼財稅部門通盤考慮財稅體製的改革。
在農村，要想真正提高農民的收入，重點是必須依法進一步改革土地征地製度，把土地級差收入和長期增值收益真正歸還給農民。今後若土地長期增值收益真正回歸農民後，中國經濟馬上會暴露更為突出的問題，一是土地出讓金的驟然減少，使原城鎮化建設計劃中的投資和基礎設施建設資金迅即捉襟見肘。目前全國城市基礎設施建設資金來源中，土地出讓金占20%，其餘絕大部分資金是通過土地抵押從銀行融資。因此土地出讓金的驟然減少，將大幅度減少城市建設資金。二是按目前國家有關規定，在土地出讓金扣除土地交易成本後的土地出讓收益中，還必須按固定比例或非固定比例，計提農田水利建設、農村基礎設施建設、城市建設、農業土地開發、保障房工程、國有土地收益基金、教育基金等，若土地出讓金驟然減少，其結果，不僅僅會影響地方城市建設，還將直接嚴重影響各地農村的教育、農業、水利建設。在此情況下，絕大多數嚴重依靠土地的地方財政將難以維係，這也將成為促進財稅改革的一個重要推力。
總之，縮小居民收入差距的一係列舉措必將產生中央與地方財力和事權重新劃分的強烈要求，並加速推進財稅體製改革。此時，如果決策者隻要是堅持改革不動搖，不停滯，不倒退，那麽今後的財政絕不是一個捉襟見肘的問題，而是會暴露一個“大窟窿”，會不得不倒逼財稅體製必須進行一場大改革。
打破因循守舊，製定中長期的改革預算，來解決國家財政的入不敷出問題。當財稅改革進行到一定的地步，現實嚴峻的收支缺口困境決定了，會不得不從國企進一步提高分紅比例和出售部份國企股權為內容的“國退民進”改革中尋找出路。
國務院參事夏斌簡介：
夏斌，男，漢族，1951年5月生，現年58歲，上海市人，中共黨員，碩士研究生，國務院發展研 究中心金融所所長，研究員，中國人民銀行貨幣政策委員會委員。曾任中國人民銀行金融研究所副所長、政策研究室副主任、非銀行金融機構監管司司長等職務，享受國務院政府特殊津貼，長期從事國際收支、外匯儲備等金融戰略問題研究及金融市場監管研究工作。
