《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》权威解读

去年3月，国务院办公厅转发《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》（国办函〔2021〕27号）（以下简称《意见》），对铁路规划建设、融资等政策进行调整。

《意见》围绕构建分层融合、功能完善、衔接高效的现代化铁路网，提出六个方面的任务要求。

一、加强规划指导

重点明确了3个事项：

一是强调规划体系分层分类、功能互补。国家级铁路规划由铁路中长期和铁路五年发展规划构成，城际、市域（郊）等区域性铁路发展规划由地方编制并报国家批准。

二是突出三个正面导向。即现代综合枢纽布局、铁路结构调整（高速与普速、客运与货运）、多式联运发展。

三是划定了四条负面红线。（1）既有高铁能力利用率不足80%的，原则上不得新建平行线路；（2）新建铁路项目不得随意调整功能定位、不得调整建设时序、不得调整建设标准；（3）未进入规划的项目原则上不得开工建设；（4）严禁以新建城际铁路、市域铁路名义违规变相建设地铁、轻轨。可以预见，铁路项目审批落地难度明显增加。

二、合理确定技术标准

重点明确了2个事项：

一是坚持客货并重。强调中西部地区路网空白区域铁路新线一般采用客货共线标准，抑制了中西部盲目上客运专线的冲动。

二是强化客流支撑。明确了时速350公里、250公里和200公里及以下不同速度标准铁路的规划建设条件。以时速350公里标准为例，双向客流密度2500万人次/年以上，意味着年平均日客流达6.94万人次以上，超过了四车道高速公路的设计交通量低限。

三、推进分类分层建设

分层落实中央与地方、政府与企业建设责任。国家级铁路网中的干线铁路，由中央与地方共同出资；城际铁路、市域（郊）铁路、支线铁路及铁路专用线等区域性铁路发展项目由地方政府和企业出资为主。通过“分层”将铁路建设的事权适度下移，有利于充分调动地方积极性，推进城市群多层次轨道交通网建设。

四、有效控制造价

一是坚持经济效益和社会效益相统一。除国家重大战略需求外，项目要满足财务平衡要求。部分流量和财务收益偏小的项目可能会推迟建设。

二是再次强调规划的导向和约束作用。明确城际和市域（郊）铁路线路功能定位、建设标准等发生重大变化，或线路里程、直接工程费用等与建设规划相比增幅超过20%的，要履行建设规划调整程序。意味着项目重大变化要从规划环节开始进行调整，增加了变更难度。

五、创新投融资体制

全面开放铁路建设运营市场，通过“分类”明确政府和市场的关系，拓宽社会资本投资铁路的渠道，构建铁路多元化投融资格局。主要的创新举措有3点：

一是深化铁路投融资体制改革。推进铁路企业股份制改造和优质资产上市，通过企业融资方式吸引社会资本。

二是制定费用清算和收益分配规则。确保投资者的合法权益，消除社会资本后顾之忧。

三是加强土地综合开发。借鉴城市轨道交通开发模式，既有可开发用地可依法依规变更用途，新增铁路综合开发用地要遵循国土空间规划。

六、防范化解债务风险

通过一系列组合拳，妥善处理存量债务、严格控制新增债务。具体举措包括：

一是项目资本金方面。中西部铁路项目权益性资本金不低于50%。

二是财政资金方面。要加大中央预算内资金对中西部地区的支持力度，例如涉及四川省的川藏铁路、西成铁路国家资本金分别占100%、57.9%。

三是其他融资渠道方面。强调用好铁路建设基金、创新铁路债券发行方式、发挥地方政府专项债券作用。

四是理顺运价体系。包括客运价格浮动机制、货运价格形成机制，公益性运输核算补贴机制。

五是债务风险监测预警。对债务负担较重、超出财政承受能力地区铁路建设进行控制。(本文来自铁路建设规划)